2019年5月24日，一则公告打破了中国金融市场的平静——中国人民银行与原银保监会宣布，因包商银行存在“严重信用风险”，依法对其实施接管。这家资产规模超5500亿元、客户逾473万户的银行，在“明天系”资本帝国的操控下，早已成为被掏空的躯壳：逾1500亿元资金遭大股东违规占用，不良资产黑洞吞噬了银行近三成资产，流动性危机一触即发。
关键时刻，我国首次启用存款保险制度，通过新成立的蒙商银行等机构承接储户存款和核心业务，依法保障了存款人的合法权益。这场教科书级的风险拆解，不仅避免了一场金融地震，更让公众看到，当银行倒下时，如何默默筑起一道安全防线。
这也是中国存款保险制度自2015年建立以来的首次“实战”检验。彼时，该制度正式运行刚刚5年。如今，经历了10年发展，存款保险制度与审慎监管、中央银行最后贷款人职能一起，作为金融安全网三支柱，对于维护金融稳定的重要性更加凸显。
“十载树木参天起”。10年来，存款保险制度稳健运行，在保护广大存款人合法权益、防范化解金融风险、维护金融稳定方面发挥了重要作用，走出了一条具有中国特色的存款保险发展之路。
十年求索 牢牢守护人民群众的“钱袋子”
存款保险制度，是国家通过立法的形式设立存款保险基金，依法保障广大存款人存款安全的一项金融业基础性制度。从酝酿到正式建立，我国存款保险制度经历了漫长的发展历程。
早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》就正式提出“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。按照党中央、国务院决策部署，中国人民银行牵头成立跨部门的存款保险制度工作小组，经大量考察调研、反复论证测算、充分征求意见、汲取国际经验，聚合力、采众长，破难题、开新局，为制度出台打下坚实基础。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“建立存款保险制度，完善金融机构市场退出机制”。2015年5月1日，《存款保险条例》施行，标志着我国存款保险制度正式建立。
如今，这项制度已悄然走过10年历程，回首过往，它的每一步成长都与民众的财富安全、金融行业的稳健发展紧密相连。自施行以来，我国存款保险制度平稳有序运行，市场化、法治化处置作用逐步凸显，支持了包商银行等机构风险化解，切实增强了广大人民群众对银行体系的信心。
《金融时报》记者梳理发现，在包商银行案例中，由于自2018年“明天系”未偿还包商银行任何资金，全部占款都成为包商银行的不良资产，加之评级公司将包商银行主体评级展望由稳定调整为负面，引发同业市场猜疑，融资成本不断上升，同业融资能力大幅下降，资金头寸严重不足，流动性风险一触即发。
由于当时包商银行实际已触发“已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益”的法定接管条件，2019年5月24日，中国人民银行、原银保监会联合对包商银行实施接管。当时，接管包商银行面临的最大挑战是妥善处理涉众性风险和防范风险外溢，避免引发系统性风险。记者了解到，在后续的处理中，存款保险充分发挥了风险处置平台作用，推动建立健全金融机构市场化退出机制。
“包商银行风险处置是首例商业银行通过‘接管+收购承接+破产清算’实现完全市场退出的成功案例。”清华五道口金融学院研究员张健华对《金融时报》记者表示。具体来看，存款保险通过参与发起设立蒙商银行，参与认购徽商银行内资股等方式提供资金支持，促成收购承接包商银行资产和负债。
更多的工作体现在日常点滴中。“10年来，存款保险牢牢守护了人民群众的‘钱袋子’。”存款保险基金有限责任公司有关业务负责人在接受《金融时报》记者采访时表示，我国所有吸收存款的银行业金融机构（以下简称“投保机构”）都要参加存款保险，10年来，存款保险50万元的偿付限额始终能为99%以上的存款人提供全额保障，处于国际较高水平。截至2024年末，存款保险已累计归集保费3732亿元，为依法保护存款人权益提供坚实的资源保障。
“这对于提振民众信心意义重大。”有机构人士表示，存款保险制度通过明确的法律保障、持续向公众宣传普及制度内容，增强存款人对银行业的信心，有效防范和降低了银行挤兑风险。尤其是在2020年全国启用存款保险标识、大规模常态化开展存款保险宣传以来，挤兑风险事件的发生频率、影响程度大幅降低。
不是单纯的“付款箱”而是改革“先手棋”
值得一提的是，我国存款保险制度绝非“出了问题给钱”这么简单。
据业内人士介绍，我国存款保险制度出台之初就明确，存款保险不能定位于单纯的“付款箱”。中国人民银行有关部门负责人对《金融时报》记者表示，《存款保险条例》确立了我国存款保险“风险最小化”的职能模式，即存款保险可以运用监测预警、现场核查、风险警示、早期纠正、存款偿付、促成收购承接等手段，参与投保机构风险防范、化解、处置全过程，通过事前对风险的约束来降低事后的处置成本。在这样的机制安排下，存款保险是金融监管的有益补充，促进了银行机构稳健经营，切实维护金融稳定。
具体而言，我国通过《存款保险条例》这一立法为公众存款提供了明确的法律保障，稳定了存款人信心，当个别投保机构经营出现问题时，存款保险基金管理机构可以使用存款保险基金依法保护存款人的合法权益，完善了银行机构的市场化退出机制，为大、中、小银行创造了公平竞争的法治环境。
换言之，存款保险是以市场化方式履行金融风险防范化解处置职能，在维护金融稳定的同时，实现银行机构市场化退出。相关的资金主要用于问题银行机构的处置和对受保存款的偿付，通过提供担保、损失分摊或资金支持，促成好银行收购问题银行，或是采用直接偿付等方式，推动问题银行风险出清，实现基金使用成本最小化，充分体现“取之于市场、用之于市场”的制度理念。
不少业内专家表示，需要在保护相关方合法权益和防范道德风险之间寻求平衡。在采访过程中，《金融时报》记者关注到，业内提出了这样一个担忧——“花谁的钱谁才会精打细算，但执行层面会出现权责错配的问题。”“我们应该认识到，在风险处置中应严格遵守《存款保险条例》规定的动用存款保险基金的前提条件，严防道德风险。”业内人士表示。
风险差别费率与早期纠正机制的引入也有利于防范道德风险。《金融时报》记者了解到，我国的存款保险制度以较低水平的单一费率起步，制度实施一年后平稳过渡到与金融机构风险水平挂钩的差别费率机制。
“2016年，风险差别费率开始实施，高风险机构需交纳更多保费，倒逼金融机构审慎经营。从2017年开始，对部分机构及时采取了要求补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等早期纠正措施，推动尽早化解金融风险。”张健华表示。
这一机制的核心在于通过风险定价约束金融机构行为，抑制道德风险，引导审慎经营，促进公平竞争环境形成。“一般来说，主要从资本充足情况、资产质量、盈利能力、流动性状况、公司治理、风险管理水平等方面判断银行的整体风险水平。根据风险状况动态调整费率，高风险机构需交纳更多保费，低风险机构则可适用较低费率，降低经营成本。”业内人士表示。
不断完善存款保险制度功能
当然，要实施风险差别费率机制，一个前提条件是必须准确掌握每家投保机构的真实风险状况，以确定每家机构适用的费率水平。
这意味着存款保险基金管理机构需要具有必要的信息收集与核查权限。《金融时报》记者了解到，目前来看，存款保险基金管理机构可以从监管部门获取投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监管信息，为满足履职需要也可以要求投保机构及时报送相关信息。同时，可以对涉及费率计算的相关情况，存款规模、结构，报送信息、资料的真实性等进行核查。
“但这还远远不够。总体来看，在现有制度之下，存款保险履职空间还比较有限，早期纠正的约束力还不强，对启动风险处置只有建议权。”张健华建议，应制定存款保险法并强化存款保险风险监测和早期纠正职能，完善风险监测预警体系，促进对风险的早识别、早预警、早介入。
此外，还要让存款保险制度更有约束力。在实践中，当风险差别费率不足以约束高风险机构的经营行为时，《存款保险条例》赋予存款保险更强有力的早期纠正措施以及启动处置的强建议权，就更为重要。有专家提示，当前如高风险机构早期纠正不达标，存款保险只能提高其适用费率，或向地方政府、监管部门提示风险，但无法确保相关风险提示和建议得到采纳或落实。未来，需要进一步健全早期纠正相关机制设计，强化部门间协同联动，提升规范性、强制性和有效性。
同时，针对处置职能、资金保障方面，我国也需要进一步强化。中国人民银行有关部门负责人对记者表示，强化存款保险专业化金融风险处置职能。赋予存款保险基金管理机构对启动风险处置的强建议权，扩大存款保险基金积累，建立健全后备融资机制，丰富风险处置工具，细化存款偿付、收购承接等处置措施，探索扩展存款保险促成收购承接的具体方式。
共筑金融安全网
金融业是经营和管理风险的行业，中央金融工作会议强调“坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题”。
作为金融安全网的一部分，我国存款保险的专业化金融风险处置能力还有待进一步提升。“为进一步筑牢以审慎监管、存款保险、央行最后贷款人为重要支柱的金融安全网，还需秉承事前防范金融风险过度积累、事中事后快速高效处置风险的原则，稳步推进金融改革化险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。”中国人民银行有关部门负责人对《金融时报》记者表示。
当然，这是一项系统性工程，需要各类机构共同努力。实际上，我国高风险金融机构无论是数量还是资产规模在金融系统中的占比都非常小，经过近几年的改革化险，高风险中小银行数量较峰值已经下降近一半。业内人士提出，下一步，在化解存量风险的同时，还需通过强化金融机构自身稳健性严防新增风险，切实加强金融机构党的领导和党的建设，推动金融机构完善公司治理，增强风险意识，强化风险管理，树立正确的经营观、业绩观和风险观。
与此同时，要完善金融安全网，金融监管也是关键防线。中国人民银行有关部门负责人对《金融时报》记者表示，必须全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，依法将各类金融活动全部纳入监管。同时，持续完善金融监管规则，确保落地及时、执行到位，让金融监管“长牙带刺”、动真碰硬，严厉打击各类非法金融活动。还需落实防范化解金融风险问责规定要求，对金融风险形成过程中的违法犯罪、腐败违纪、渎职失职等行为全面彻查，一追到底，严惩不贷。
“作为我国金融安全网的三支柱之一，央行最后贷款人职能在近年来的风险处置中发挥了重要作用。”上述负责人强调，下一步，还需结合风险处置实践完善相关机制。例如，为防范道德风险，需严格中央银行资金的使用条件。当机构风险可能演变为具有系统性影响的重大金融风险时，可由央行向金融稳定保障基金提供再贷款，基金以未来收入作为还款保障，以此守住不发生系统性金融风险的底线。
